Un fallo judicial frena la venta de los terrenos de Costanera Norte
El Juez Martín Leonardo Furchi, en sentencia de Fondo, declaró la nulidad de la Ley N° 6289 que autorizó la venta del predio de Costa Salguero. El amparo fue impulsado por el Observatorio del Derecho a la Ciudad, Cátedra de Ingeniería Comunitaria, IPYPP, Defensoría de Laburante y la diputada Gabriela Cerruti.
El Juez Martín Leonardo Furchi, resolvió el 27 de abril hacer lugar a la acción amparo y declaró la inconstitucionalidad de la Ley N° 6.289 por ser contraria a los artículos N° 63, N° 89 incisos 4 y 6, y N° 90 de la Constitución de la Ciudad (no respetó el procedimiento constitucional de sanción de leyes).
Texto del dictamen
III.- Sentado lo anterior, cabe señalar que el día 26/08/2020, por conducto de la Actuación Nro: 15839021/2020 este tribunal decidió rechazar la medida cautelar solicitada por la actora (pretensión asimilable al planteo de fondo) en base a dos criterios claramente diferenciados: a) en base a la prueba obrante en el EX-2019-37490050-GCABA-DGABRGIEG -aportada por el Gobierno de la Ciudad como adjunto a su presentación incorporada por medio de la Actuación Nro. 15794123/2020- se consideró que el inmueble objeto de la litis constituía un bien de dominio privado del estado y; b) la Ley de qué trata resultaba preparatoria y requería de otra normativa posterior para su concreción final que redundaría en la posibilidad de disponer de esos bienes.
Sin embargo, ambas conclusiones fueron refutadas -con sólidos argumentos- por la Sala II de la Cámara de Apelaciones del fuero en su resolutorio de fecha 21/10/2020 (cfr. Actuación Nro: 16149891/2020 del expte Número: inc. 429/2020-1). Argumentos que, ante la ausencia de nuevos elementos que permitan mantener el criterio adoptado oportunamente por este Tribunal, resultan enteramente aplicables al sub examine en esta etapa del proceso.
III.1.- Precisamente, respecto de la cuestión atinente al carácter de dominio público o privado del inmueble objeto de la litis, la Alzada sostuvo que “[e]sta sala, con una integración anterior, confirmó el pronunciamiento de primera instancia siguiendo la misma línea de análisis en cuanto a los requisitos constitucionales establecidos para la concesión, permiso de uso o constitución de cualquier derecho sobre los inmuebles del dominio público del Estado (conf. Considerando 12 del pronunciamiento ‘Di Filippo Facundo Martín contra el Gobierno de la Ciudad sobre amparo (art. 14 CCABA)’, Expte. Nº31.711 /0, del 8/6/10). Asimismo, el Tribunal Superior de Justicia, por mayoría, si bien revocó el pronunciamiento de esta sala -dado que consideró improcedente la acción-, encuadró el caso en el régimen establecido en la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires para los bienes de dominio público del Estado” (cfr. Consid. 13 pág. 10).
En ese entendimiento, el Tribunal afirmó que “a priori, de las normas constitucionales y legales reseñadas, no puede sino colegirse que los predios como el de marras, que forman parte del dominio del Estado y constituyen parte de la Ribera del Río de la Plata, han sido objeto de particular tutela tanto en el orden constitucional, como en el de las normas que mayor importancia tienen en la planificación urbanística y que constituyen el eje de las políticas de desarrollo de la Ciudad, como son el Plan Urbano Ambiental y el Código Urbanístico. No puede obviarse, aunque más no fuera desde una perspectiva primaria de la cuestión bajo conocimiento del tribunal, el significado que habría de asignarse a expresiones tales como ‘son públicos y de libre acceso y circulación’; ‘debe garantiza[rse] su uso común’ y ‘debe[n] destinarse al uso público’, referidas a predios ribereños estatales, como la Manzana Costa Salguero, que atañe a estos actuados” (cfr. Consid. 19 pág. 13).
En ese mismo orden de consideraciones, la Sala II del Tribunal de alzada concluyó que “en ese sentido, a modo de síntesis y para clarificar lo que puede ser un poco complicado de aprehender por quien no maneja ciertas herramientas técnicas, cabe realizar algunas concreciones. 1) Más allá del particular curso de acción adoptado (en elque se habría llamado a un concurso de ideas que permitía desconocer la ley vigente para luego modificar la ley de acuerdo al resultado del concurso), todo el andamiaje creado se basa en entender sin más, como si se tratara de un hecho, que estamos frente a terrenos del dominio privado del Estado. 2) La única base para ello es la opinión de una funcionaria, interpretando que como nada se dice en la escritura en torno al carácter de dominio público del bien, éste sería del dominio privado del Estado. 3) Pues bien, como se ha dicho, existe una serie de elementos (respecto de los cuales en muchos casos se tuvo conocimiento a raíz de la intervención en los autos ‘Di Filippo Facundo Martín c/ GCBA s/ amparo (art. 14 CCCAYT)’ (Expte. 31.711/0), que demuestran que el propio Gobierno de la Ciudad, la Procuración General de la Ciudad de Bueno Aires y hasta la Legislatura han considerado a los terrenos como parte del dominio público del Estado local. Podría incluso pensarse que esa fue la finalidad perseguida a través de la cesión gratuita de la Nación a la Ciudad: lograr terminar con décadas de apropiación indebida de la ribera. 4) En consecuencia, sea que esa calidad dominical se predique de todo o parte del terreno en cuestión, el hecho de que se cumplan los procedimientos constitucionalmente previstos para los cambios urbanísticos no bastaría para dar por cumplida la desafectación formal como dominio público, cuestión que pende de la en principio endeble y discutible interpretación a contrario de la escritura realizada por una funcionaria del gobierno” (cfr. Considerando 27 pág. 17/18).
III.2.- Por su parte, en relación con el argumento vinculado con la provisoriedad de la ley aquí cuestionada, el Tribunal de Alzado aclaró que “cabe ponderar también que, en la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, se encontraría en trámite una modificación del Código Urbanístico con el objeto de sustituir el Título 5 ‘Urbanizaciones Determinadas’ (U) del Anexo II ‘Áreas especiales individualizadas’, así como el artículo 5.7.14 ‘Distrito Joven-Costanera Norte’ del Código Urbanístico aprobado por Ley 6099 y sus modificatorias (conf. Despacho 0263/20, tratado por la Legislatura el 8/10/20). Tal proyecto se habría basado en el Concurso Nacional de Ideas que se habría llamado dentro del marco de la Ley 6289, con las objeciones precisadas precedentemente. En ese marco y de conformidad con los datos que pueden consultarse en el sitio web de la legislatura, en la sesión del 8/10/2020 se habría iniciado el procedimiento de doble lectura para reformar la normativa urbanística aplicable al conjunto ´Costa Salguero – Punta Carrasco´ (“Exp. 2094-J-20, Jefe de Gobierno”). En ese marco, es imperioso señalar que, aun cuando el mecanismo constitucional establecido para la modificación del Código Urbanístico sea el mismo que el previsto para la desafectación de bienes de dominio público (esto es el procedimiento de doble lectura), la entidad de los bienes en juego, el derecho a la información pública que deriva en forma directa del artículo 1º de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, así como el carácter público de todos los actos de gobierno, exigiría el tratamiento legislativo diferenciado de tales cuestiones. Por tal motivo, y sin desconocer las atribuciones constitucionales que le corresponden a la Legislatura (conf. arts. 87 a 91 de la CCABA), sino, por el contrario, teniendo en miras que ella cuenta con las herramientas necesarias para subsanar cualquier objeción que pudiese efectuarse como consecuencia del presente pleito (y, de considerarlo oportuno, disponer de los mecanismos y procedimientos al efecto), es que debe concederse la medida cautelar” (cfr. consid. 26 pág. 17).
En ese contexto, el Tribunal advirtió que “aunque los procedimientos fueran los mismos, la publicidad de los actos de gobierno, la transparencia y la posibilidad de participación y control de los habitantes de la Ciudad de Buenos Aires exigirían, como principio, que ello fuera debidamente comunicado y debatido, de frente a la sociedad. Así, mediante lo que aquí se decide, en modo alguno se discuten las competencias propias de la Legislatura. Muy por el contrario, se advierten las circunstancias que podrían afectar derechos de tan alta valía o poner en crisis lo que parece ser una política fundamental en la dinámica de gobierno. Avanzar sin más podría aniquilar derechos e intereses de los habitantes de la ciudad dignos de protección y existe un modo de protegerlos durante el trámite del proceso que no afecta a la posibilidad de que los órganos competentes continúen el trámite de todo lo que no implique un cambio sustancial en la titularidad del dominio del predio objeto de debate o, en su caso, adopten las medidas para evitar avanzar sobre bases que podrían ser discutibles, impropias o hasta prohibidas” (cfr. Consid. 27 pág. 17/18).
III.3.- Aclarado lo anterior, es dable señalar que, en atención a lo dispuesto por la Sala II de la Cámara de Apelaciones del fuero, este Tribunal, por conducto de la Actuación Nro: 307054/2021, requirió -en uso de la facultad conferida en el art. 29, inc. 2 del CCAyT y a los fines de mejor proveer- librar oficio a la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires – en los términos del art. 328 del código citado- a fin de que informara si legislativamente se habían adoptado las medidas pertinentes para la desafectación del dominio público del bien inmueble denominado “Costa Salguero – Punta Carrasco” conformado por la Manzana 171 de la Sección 21 y la Manzana 184 de la Sección 15, ambos de la Circunscripción 19.
Dicho oficio fue contestado por la Legislatura porteña mediante la Nota N° 64-DGAJ-2021 que fue incorporada a la causa por medio de la Actuación nro. 450565/2021.
III.3.1.- En el informe de que se trata, la Sra. presidenta de la Comisión de Planeamiento Urbano de la Ciudad de Buenos Aires, Diputada Victoria Roldán Méndez indicó que “en atención al requerimiento formulado se informa que se encuentra en trámite el Expediente N° 2094-J-2020 por el que se sustituye el artículo 5.7.14. ‘U14- Distrito Joven- Costanera Norte’ del Anexo II áreas especiales individualizadas del Código Urbanístico aprobado por Ley N° 6099 y sus modificatorias, modificando la normativa urbanística para la Manzana 171, Sección 21, Circunscripción 19 y Manzana 184, Sección 15, Circunscripción 19” (v. pág. 2).
Asimismo, en dicho informe se indicó que “dicho proyecto tuvo aprobación en primera lectura el 8/10/2020, y se desarrolló la audiencia pública de conformidad con lo establecido en los artículos 89 y 90 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, entre los días 27/11/2020 y 3/2/2021, encontrándose pendiente la resolución final” (v. pág. 2).
Por otro lado, se señaló que “respecto de la Manzana 171, Sección 21, Circunscripción 19, conocida como ´Punta Carrasco´ el proyecto citado determina que será destinado a Parque Público Recreativo, Cultural y Esparcimiento, previéndose una ocupación del Suelo de un treinta y cinco por ciento (35%). El sesenta y cinco (65%) restante será destinado a espacio público parquizado de acceso irrestricto, manteniéndose la misma en el dominio de la Ciudad. El proyecto en cuestión no contempla la desafectación del dominio público de dichas superficies” (v. pág. 2).
Por otra parte, se puntualizó que “respecto de la Manzana 184, Sección 21, Circunscripción 19 ´Costa Salguero´, el proyecto indica que será destinado a Parque Público el setenta y cuatro por ciento (74,00%) será destinado a espacio público parquizado de acceso irrestricto. El Restante 26% será destinado a uso Recreativo, Cultural, Residencial, Comercial y de Servicios manteniéndose en el dominio privado del estado al cuál ingresó” (v. pág. 2).
Finalmente, se afirmó que “corresponde reiterar lo expuesto en la sesión del 5 de diciembre de 2019 por el miembro informante durante el tratamiento de la Ley N° 6289, que con la misma se busca propiciar el desarrollo del conjunto Costa Salguero-Punta Carrasco, predios pertenecientes al dominio privado de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires” (v. pág. 3).
III.3.2.- Reseñado el informe de que se trata, es razonable concluir (a partir de las circunstancias que allí se detallan) que dicho elemento probatorio no resulta hábil para conmover los argumentos esgrimidos por la Cámara de apelaciones del fuero y que aquí -por razones de economía procesal- se comparten. Ello así, en tanto no es posible afirmar que legislativamente se hubiera desafectado del dominio público el bien inmueble denominado “Costa Salguero – Punta Carrasco” conformado por la Manzana 171 de la Sección 21 y la Manzana 184 de la Sección 15, ambos de la Circunscripción 19.
Por lo demás, cabe hacer notar que la Sra. Fiscal dictaminó que recaía en la demandada la carga de probar que el inmueble se trataba de un bien de dominio privado del estado y de esa manera desvirtuar las conclusiones arribadas por la Sala II de la Cámara de apelaciones del fuero. Sin embargo, -como se ha señalado- las probanzas arrimadas a la causa no logran conmover los argumentos esgrimidos por el Tribunal de que se trata.
IV.- En virtud de lo expuesto, teniendo en cuenta las constancias obrantes en autos y atendiendo a razones de economía procesal que aconsejan adoptar el criterio de la Cámara de Apelaciones del fuero, corresponde hacer lugar a la presente acción de amparo, declarando en consecuencia, la inconstitucionalidad de la Ley N° 6.289 por ser contraria a los artículos Nros. 63, 89 incisos 4 y 6, y 90 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires.
Precisamente, a partir de las consideraciones antes expuestas es razonable concluir que la ley que aquí se cuestiona (N° 6.289) debió haber sido precedida por el tratamiento legislativo diferenciado establecido en la Constitución Local en tanto el inmueble objeto de la litis se trata de un bien de dominio público cuya desafectación requería de la realización de la audiencia pública (art. 63) y del procedimiento de doble lectura (arts. 89 y 90).
En efecto, -tal como lo ha sostenido la Sra. Fiscal- “en caso de determinarse que el bien objeto de esta acción es del dominio público del Gobierno de la Ciudad considero que el artículo 1 sería inconstitucional por cuanto no podría autorizarse al Poder Ejecutivo a disponer de bienes que no hubieren sido desafectados previamente mediante el trámite parlamentario de doble lectura y cuya disposición no hubiere sido autorizada también a través de dicho trámite (artículo 89 inciso 5 de la Constitución local)” (v. dictamen agregado mediante actuación N° 649188/2021).
En suma, aclarado que la autorización para disponer otorgada por la Ley N° 6.289 no ha cumplido con el trámite legislativo propio de la desafectación de los bienes de dominio público, no cabe más que declarar la inconstitucionalidad de la norma de que se trata.
Ello así, en tanto no existen motivos ni se ha acompañado al sub examine elemento alguno que justifique razonada y fundadamente apartarse de las claras argumentaciones vertidas por la Cámara de Apelaciones del fuero (arg. Fallos 307:1094).
JUZGADO DE 1RA INSTANCIA EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y TRIBUTARIO Nº 16 SECRETARÍA N°32
Expediente Caratulado “CERRUTI, GABRIELA CARLA Y OTROS CONTRA GCBA SOBRE AMPARO – AMBIENTAL”
Expte. N° 429/2020-0
CUIJ: EXP J-01-00006457-9/2020-0
Actuación Nro: 677015/2021
Fecha: 27 de abril de 2021.
